I riflessi sulla legislazione tributaria – Il rispetto dei vincoli europei
Legge finanziaria (oggi “legge di stabilità”): croce e delizia per gli addetti ai lavori, ma “oggetto misterioso” per molti. Argomento di attualità e di grande interesse per tutti i cittadini per i suoi tanti risvolti di carattere fiscale. Strettamente collegata al bilancio annuale di previsione, costituisce una delle innovazioni più significative della Legge di riforma contabilità dello Stato n. 468 del 5 agosto 1978, modificata con la Legge 208/99.
La funzione attribuitale dal legislatore è quella di recuperare uno spazio di manovra al bilancio dello Stato, adeguandone le entrate e le uscite, comprese quelle del comparto pubblico allargato cui si ricollega la finanza statale, agli obiettivi di politica economica propri della previsione annuale e pluriennale. E’ così possibile modificare e integrare disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio statale, non potendo -ai sensi dell’art. 81 della Costituzione- la legge di approvazione del bilancio stabilire nuove entrate e nuove spese, per effetto della sua peculiare caratteristica di essere “legge formale” e non “legge sostanziale”, priva cioè di contenuto normativo.
Sotto questo aspetto, la legge finanziaria, quale strumento legislativo contestuale al bilancio di previsione, muta il carattere e il significato del bilancio stesso. Si passa infatti da un documento contabile che raccoglie in sé la legislazione vigente a un bilancio che traduce in cifre, attraverso le modifiche legislative determinate appunto dalla legge finanziaria, una manovra di finanza pubblica. Il bilancio perde, dunque, il carattere esclusivamente “ricettizio” che aveva nell’ordinamento ante-riforma per divenire strumento attivo di manovra dell’entrata e della spesa.
E’ quindi una “legge a carattere sostanziale” mediante la quale il Governo opera la sua politica economica a breve termine. Con la legge finanziaria viene cioè a rappresentarsi il momento finale delle scelte e delle rivalutazioni degli indirizzi da imprimere all’economia nazionale e degli obiettivi da perseguire. Con questo importante strumento di politica economica e finanziaria, l’esecutivo individua i settori in cui deve essere indirizzata la spesa pubblica. La legge finanziaria indica, in concreto, come, dove e quando si deve operare per rendere concreta la manovra di bilancio: si entra così in rapporto diretto con il sistema tributario, con la legislazione di spesa esistente, con i programmi e i progetti individuati dal programma economico nazionale.
L’obiettivo di fondo resta quello di tenere sotto controllo il deficit pubblico. Forti sono infatti i vincoli europei da rispettare, richiamati dal Patto di stabilità e di crescita che, a seguito dell’adozione della moneta unica nell’area dell’euro, ha stabilito regole comuni di comportamento nella gestione della finanza pubblica. Una cattiva finanza in un Paese trasmette effetti negativi agli altri Paesi (inflazione, aumento dei tassi d’interesse, perdita di valore della moneta rispetto alle altre valute).
Particolare rilevanza riveste il legame che la legge finanziaria instaura, in termini di continuità gestionale, fra spesa pubblica e sviluppo economico del Paese. Ad essa viene demandata la “modulazione degli stanziamenti fissati dalla legge pluriennale di spesa”, ossia la quantificazione delle quote destinate a gravare su ciascun esercizio degli anni considerati dal bilancio pluriennale (viene così franato il processo degenerativo dei residui passivi), secondo una scala di priorità che la stessa situazione economica suggerisce come più opportuna.
Da ciò discende un effetto di primaria importanza: la restituzione al Parlamento del potere di controllo sulla dinamica e sulla struttura dell’intera attività finanziaria pubblica, con la conseguente assunzione di responsabilità delle scelte economiche e finanziarie contenute nella legge stessa.
Di notevole portata, inoltre, il riferimento al “massimo livello del deficit di bilancio” stabilito dalla legge finanziaria in relazione al quale le autorità governative sono autorizzate a ricorrere al mercato finanziario (quello dei capitali), compatibilmente con il quadro economico generale.
Ed è proprio in questo momento di collegamento fra legislazione vigente in materia di entrata e di spesa, bilancio annuale e proiezione triennale della finanza statale recepita nel bilancio pluriennale che va progressivamente assorbendosi quella pericolosa dissociazione registrata in passato fra centro decisionale e centro di finanziamento della spesa, al fine di assicurare un’effettiva governabilità della finanza pubblica.
Legge, dunque, complessa e strategicamente importante. Spetta al Legislatore renderla chiara, leggibile e di facile applicazione. Ma questa è un’altra storia…
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